El que presenta, Gibrán Ramírez Reyes, y los suscritos Ivonne Aracely Ortega Pacheco, Pablo Vázquez Ahued, Laura Iraís Ballesteros Mancilla, Juan Ignacio Zavala Gutiérrez y los senadores José Clemente Castañeda Hoeflich, María Alejandra Barrales Magdaleno, Luis Donaldo Colosio Riojas y Francisco Daniel Barreda Pavón, integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXVI Legislatura, con fundamento en lo señalado en los artículos 78, párrafo segundo fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 116 y 122 numeral 1 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 58, 59 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento el siguiente Punto de Acuerdo, con base en lo siguiente
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Primero. Que el programa piloto destinado a evaluar los mecanismos apropiados para la incorporación de personas trabajadoras del hogar no cumplió con las características mínimas que debe tener un programa de ese tipo
En diciembre de 2018, la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó una sentencia paradigmática al resolver el juicio de amparo directo 9/2018. En ella, el máximo tribunal del país declaró inconstitucional la omisión legal que eximía a los empleadores de inscribir a las trabajadoras del hogar en el régimen obligatorio de seguridad social. Esta omisión, determinó la Corte, constituía una forma de discriminación estructural por razón de género y clase social[1].
En cumplimiento de dicha sentencia, el Instituto Mexicano del Seguro Social desarrolló un programa piloto que inició en abril de 2019. Este programa introdujo un mecanismo formal para registrar la relación laboral entre empleadores y trabajadoras del hogar, permitiendo su inscripción al régimen obligatorio de seguridad social.
Sin embargo, el programa careció de los elementos técnicos mínimos para ser considerado un piloto riguroso. No presentó hipótesis evaluables, ni estrategia metodológica clara, ni indicadores de éxito, ni monitoreo sistemático. Tampoco contó con una línea base ni grupos de control que permitieran evaluar el impacto atribuible a la intervención. Lejos de ello, se trató de una implementación administrativa prematura.
México ratificó el Convenio 189 de la Organización Internacional del Trabajo[2], lo que dio sustento normativo a la reforma de octubre del mismo año, mediante la cual se estableció como obligatoria la incorporación de las personas trabajadoras del hogar al régimen de seguridad social. No obstante, el tránsito al régimen permanente se realizó sin haber corregido los errores estructurales del piloto ni generar evidencia empírica suficiente que justificara dicho paso.
El tránsito del programa piloto al régimen permanente tuvo dos pequeñas modificaciones que no alteraron la estructura central del mismo. En primer lugar, en la fase piloto, el modelo permitía cotizar de manera flexible según los días trabajados; en contraste, el régimen permanente conserva la posibilidad de cotizar por días, semanas o meses, pero también establece que, si la suma de aportaciones de los distintos empleadores alcanza al menos el salario mínimo mensual integrado, el IMSS extiende el aseguramiento durante todo el mes. En segundo lugar, la plataforma de registro pasó de ser un prototipo aislado, con múltiples pasos y limitado alcance digital durante la fase piloto, a integrarse plenamente a la plataforma general del IMSS Digital[3].
Para sustentar estos cambios, el Instituto Mexicano del Seguro Social presentó el Informe de resultados del programa piloto de incorporación de personas trabajadoras del hogar al IMSS[4], el cual adolece de los principios básicos que definen a un programa piloto en términos técnicos, operativos y evaluativos. Lejos de ser una intervención sujeta a prueba rigurosa, el piloto del IMSS fue en realidad una implementación anticipada sin hipótesis evaluables, sin diseño metodológico, sin indicadores de éxito, sin estrategia de monitoreo ni evaluación, y sin base empírica suficiente para sostener el salto hacia un programa permanente.
De acuerdo con la literatura especializada[5], todo programa piloto debe construirse a partir de preguntas que orienten su diseño y ejecución: ¿qué se desea conseguir?, ¿cuáles serían los indicadores de éxito?, ¿en qué condiciones podría escalarse la intervención? Ninguna de estas preguntas orientadoras se encuentra presente en el informe institucional del IMSS. Lejos de articular objetivos claros o criterios evaluables de logro, el documento se limita a enumerar acciones administrativas sin ofrecer parámetros analíticos que permitan valorar el desempeño del programa.
A esta omisión se suma la ausencia de protocolos de implementación e intervención que justifiquen su tránsito de programa piloto a programa permanente. Un programa piloto debe contar con una secuencia metodológica rigurosa —hipótesis, diagnóstico, aplicación, monitoreo y evaluación— que permita vincular insumos, actividades, estrategias de intervención y resultados esperados. No obstante, el informe del IMSS no plantea cómo la habilitación de una plataforma digital y la flexibilidad en la cotización estarían encaminadas, en términos causales, a incrementar la afiliación o mejorar el acceso efectivo a los servicios. Tampoco se ofrece evidencia empírica que respalde tales supuestos. En ausencia de hipótesis claras u objetivos formulados con precisión, resulta inviable evaluar la eficacia del programa o atribuirle efectos concretos para convertirse en un programa permanente.
Además, el informe institucional del IMSS omitió responder preguntas esenciales: ¿cuál fue el impacto real en la cobertura?, ¿se redujeron las barreras de acceso?, ¿cómo varió la afiliación por región, género o edad? A esto se suma que no se incluyó una muestra estadística representativa ni una estrategia de evaluación que atendiera la diversidad sociolaboral del sector, particularmente de mujeres indígenas, migrantes y adultas mayores.
La debilidad metodológica se agrava por la inexistencia de una estrategia muestral debidamente diseñada. Un piloto con pretensiones evaluativas debe definir una muestra estadística que permita generar evidencia sólida para ajustar, corregir o sostener las hipótesis iniciales. El informe, sin embargo, se limita a reportar cifras de afiliación sin explicar si se consideró la diversidad regional o de la población trabajadora. No se ensaya, además, ningún análisis inferencial ni se formulan pruebas de efectividad que sustenten convertir el piloto en un programa permanente con pequeños ajustes.
De igual forma, el estudio carece de una línea base, de grupos de comparación y de indicadores claros de resultados. Un programa piloto debe recabar datos previos y establecer mecanismos de contraste cualitativo —como grupos de control— que permitan inferir el impacto atribuible a la intervención. En el informe, los datos son presentados de forma aislada y sin contexto: se desconoce si las trabajadoras ya contaban con otro régimen de afiliación, si accedieron efectivamente a los servicios de salud o si persistieron barreras estructurales que el programa no logró transformar.
Finalmente, cabe subrayar que el informe del IMSS no documenta ningún proceso de monitoreo ni de retroalimentación que haya servido para revisar, corregir o afinar el diseño del programa. Un programa piloto, por definición, debe concebirse como una instancia de aprendizaje institucional; sin embargo, en este caso, lo que se presenta es una simple narrativa de gestión, carente de evidencia empírica que oriente decisiones futuras. En lugar de constituir una experiencia evaluativa, el esfuerzo del IMSS se reduce a un ejercicio administrativo sin capacidad de generar conocimiento útil ni de informar políticas públicas sostenibles.
Segundo. Las cifras de afiliación muestran que el programa ha sido un fracaso
Un programa piloto mal implementado derivó inmediatamente en malos resultados que no se supieron evaluar ni tomar en cuenta. En abril de 2019, el Instituto Mexicano del Seguro Social reportó que, durante el primer mes del programa piloto para trabajadoras del hogar, se registraron 2,500 personas, con un salario promedio declarado de 4,900 pesos mensuales. Hacia principios de 2020, casi un año después del inicio del programa, el número de afiliaciones había ascendido a 19,648 personas trabajadoras, cifra que alcanzaba los 21,592 si se incluía a los beneficiarios —en su mayoría, hijos— inscritos a través de ellas. Eso significaba que en 2020 sólo se había afiliado el 1% de las personas que reportan dedicarse al trabajo del hogar: con ese ritmo, “para conseguir la afiliación completa se requeriría de cien años”[6].
La deficiencia del modelo inicial se trasladó al programa permanente. El periódico la Jornada reportó que, desde su implementación en abril de 2019, el porcentaje de personas afiliadas respecto al universo total de trabajadoras del hogar ha oscilado entre el 1.8 % y el 2.6 %[7]. En tanto, el Sol de Toluca reportó que, para febrero de 2025, el número total de personas inscritas apenas alcanzaba las 60,500, de las cuales 40,500 eran mujeres y 20,000 hombres, lo que representa apenas un 2.5 % de afiliación, concentradas en su mayoría en Ciudad de México y Estado de México.[8]
Según el mismo Sol de Toluca, la afiliación, además, se concentra geográficamente en la Ciudad de México y el Estado de México, con 11,113 y 6,793 personas afiliadas respectivamente. Por grupo etario, señala el medio, predominan las personas mayores: entre 55 y 60 años se registran 11,295 afiliaciones, seguidas de quienes tienen entre 60 y 65 años, con 9,275.
El propio diseño del programa piloto dificulta la recopilación de datos precisos, dado que el número de personas trabajadoras del hogar afiliadas a la seguridad social puede fluctuar considerablemente de un mes a otro, razón por la cual los medios informan la afiliación con datos que oscilan entre ciertas cantidades. A continuación, se presenta un gráfico que, tomando en cuenta esta limitación, recoge la información disponible en los registros del Instituto Mexicano del Seguro Social, con el propósito de mostrar la evolución de la afiliación desde la puesta en marcha del programa piloto.
Como se puede ver, después de un crecimiento importante de 2021 a 2023, la afiliación se ha estancado de 2023 a la fecha. Pero si esos datos se comparan con el total de personas que se dedican a este trabajo, es posible notar que el avance en la cobertura es ínfimo. El siguiente gráfico muestra la proporción de personas trabajadoras del hogar afiliadas al IMSS en contraste con las personas que se dedican a esta profesión. Sólo 60 500 personas de 2.5 millones que se dedican a esta labor, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)[10]. No hay duda de que el programa ha sido un fracaso
Tercero. El Instituto Mexicano del Seguro Social no ha atendido las críticas técnicas ni las voces del sector
En 2020, la Conferencia Interamericana de Seguridad Social elaboró un informe técnico que, además de señalar errores estructurales en el diseño del programa piloto de incorporación de trabajadoras del hogar al IMSS, formuló recomendaciones concretas para su mejora[11]. Sin embargo, dichas sugerencias fueron completamente desatendidas por las autoridades responsables. De forma paralela, organizaciones de la sociedad civil como Parvada —dedicada a la promoción de la igualdad sustantiva— publicaron, a través del portal de Oxfam, una serie de críticas constructivas que subrayaban la urgencia de adecuar el programa a las condiciones reales de vida y empleo de las trabajadoras del hogar, y tampoco fueron escuchadas[12]. Activistas y representantes de este sector también exigieron reducir el umbral salarial requerido para acceder a la seguridad social, así como fortalecer los mecanismos de seguimiento e implementación[13]. También fueron ignoradas.
A estas voces se sumaron periodistas y especialistas que, a lo largo de estos años, han documentado las múltiples distorsiones del programa y su preocupante desconexión con la realidad cotidiana de quienes se pretende beneficiar. Entre las críticas más destaca la de Mary Goldsmith, investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana y antropóloga con amplia trayectoria en el estudio del trabajo doméstico. En entrevista para Cimacnoticias, Goldsmith señaló que el diseño del programa se basa en un modelo idealizado de trabajadora de tiempo completo, con uno o varios empleadores, y con ingresos superiores al salario mínimo, un perfil que dista mucho del que caracteriza a la mayoría de las trabajadoras del hogar en México. En el mismo medio se pronunciaron María Isidra Llanos Moreno, secretaria general Colegiada del Sindicato Nacional de Trabajadores y Trabajadoras del Hogar (Sinactraho), y Martha Patricia Vélez Tapia, representante del Centro de Apoyo a la Trabajadora Doméstica en Morelos e integrante de la Red Nacional de Trabajadoras del Hogar. Ambas denunciaron que ni el IMSS ni el Senado convocaron a las organizaciones representativas disidentes del sector para discutir las reformas legales ni para evaluar el alcance real del programa piloto[14].
Lo anterior evidencia un patrón preocupante: el diseño e implementación del programa carecieron tanto del rigor técnico indispensable para su evaluación como de la voluntad política para incorporar las voces de las trabajadoras organizadas, las organizaciones civiles y las especialistas en la materia. El IMSS actuó de espaldas al conocimiento disponible y al testimonio de quienes conocen de primera mano la realidad del trabajo del hogar. Quien no estudia, no observa, ni escucha, está condenado a repetir los errores. Y en este caso, así ocurrió: un esfuerzo que pudo haber sentado las bases para una transformación justa y duradera terminó naufragando por su propia sordera institucional. Diseñar políticas públicas sin escuchar a sus destinatarias, y sin atender la evidencia, conduce al fracaso.
Por lo arriba expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente proposición con:
PUNTO DE ACUERDO
Primero. La Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión exhorta, respetuosamente al Instituto Mexicano del Seguro Social a que, en un plazo no mayor a 90 días naturales, realice una evaluación rigurosa, participativa e independiente del Programa de Incorporación de las Personas Trabajadoras del Hogar, con el fin de identificar y corregir las deficiencias en su diseño e implementación, garantizando su eficacia, cobertura y pertinencia. Dicha evaluación deberá realizarse en consulta con organizaciones de la sociedad civil, personas trabajadoras del hogar, especialistas en la materia y en coordinación con la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, en el marco de sus atribuciones.
Segundo. A partir de los resultados de la evaluación referida en el resolutivo anterior, se deberán impulsar las reformas normativas y las adecuaciones presupuestales necesarias para garantizar el acceso efectivo, continuo y sin discriminación de las personas trabajadoras del hogar al régimen obligatorio de seguridad social, priorizando el principio de igualdad sustantiva y el reconocimiento pleno de sus derechos laborales.
[1] Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2018. Amparo Directo 9/2018, Segunda Sala, ministro ponente Alberto Pérez Dayán, sentencia del 5 de diciembre de 2018. México. https://www.scjn.gob.mx/derechos-humanos/sites/default/files/sentencias-emblematicas/resumen/2020-12/Resumen%20AD9-2018%20DGDH.pdf
[2] Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), “Comunicado Conjunto 017/2021,” Gobierno de México, 3 de julio de 2021, https://www.gob.mx/stps/prensa/comunicado-conjunto-017-2021?idiom=es.
[3] Cfr. Estephany Nathaly Sandoval Amador,. Analizar los resultados para mejorar: Incorporación al IMSS de las personas trabajadoras del hogar. Trabajo terminal de licenciatura. Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Departamento de Política y Cultura, noviembre de 2023.
[4] Cfr. https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/3/2020-11-04-1/assets/documentos/Informe_Actividades_IMSS.pdf
[5] Cfr. Chi-Hong Tseng y Danielle Sim, “Sample Size Planning for Pilot Studies,” Sage, 2020: 1–15. Disponible en: https://arxiv.org/abs/2105.05483 Regional Educational Laboratory Appalachia at SRI International, Learning Before Going to Scale: An Introduction to Conducting Pilot Studies (Washington, DC: Institute of Education Sciences, U.S. Department of Education, mayo de 2021) e Higinio Fernández-Sánchez et al., “Importancia del estudio piloto en un proyecto de intervención,” Index de Enfermería 32, no. 1 (2023).
[6] Ana Heatley, “Trabajadoras del hogar en México: análisis y propuesta de mejoras al programa piloto de incorporación a la seguridad social,” Cuadernos de Políticas para el Bienestar 1, no. 5 (2020), p. 60.
[7] Jared Laureles y Jessica Xantomila“Trabajadoras del hogar, aún sin acceso al IMSS; afiliadas 3 de cada 100,” La Jornada, 8 de diciembre de 2024, https://www.jornada.com.mx/noticia/2024/12/08/politica/trabajadoras-del-hogar-aun-sin-acceso-al-imss-afiliadas-3-de-cada-100-8889
[8] Adriana García, “Bajó el porcentaje de trabajadoras y trabajadores del hogar inscritos ante el IMSS: WIEGO,” El Sol de Toluca, 5 de abril de 2024, https://oem.com.mx/elsoldetoluca/local/bajo-el-porcentaje-de-trabajadoras-y-trabajadores-del-hogar-inscritos-ante-el-imss-wiego-21563306.
[9] Cfr. Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), “Actualmente, el número de asegurados al programa piloto del IMSS para personas trabajadoras del hogar aumentó 21% de un mes a otro,” 16 de marzo de 2020, https://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/202003/161; Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), “En dos años, más de 27 mil personas trabajadoras del hogar afiliadas al IMSS como resultado de estrategia conjunta con la Secretaría del Trabajo,” Gobierno de México, 30 de marzo de 2021, https://www.gob.mx/stps/prensa/en-dos-anos-mas-de-27-mil-personas-trabajadoras-del-hogar-afiliadas-al-imss-como-resultado-de-estrategia-conjunta-con-la-secretaria-del-trabajo; IMSS y STPS, Personas trabajadoras del hogar: Resultados de incorporación al IMSS y políticas de fortalecimiento, presentación institucional, 15 de noviembre de 2022, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/776853/CPM_STPS_Personas_trabajadoras_hogar__15nov22.pdf; Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Resultados del programa piloto para la incorporación de personas trabajadoras del hogar al régimen obligatorio del IMSS, 2023, https://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/i2f_news/554.pdf; Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), “Boletín 005/2024: IMSS informa sobre avances en incorporación de personas trabajadoras del hogar,” 11 de enero de 2024, https://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/202401/005; Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), “Boletín 220/2025: Programa de incorporación de trabajadoras del hogar será evaluado para mejora continua,” 17 de mayo de 2025, https://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/202505/220.
[10] Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2024). Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), cuarto trimestre 2024. https://www.inegi.org.mx/programas/enoe/
[11] Heatley Tejada, op. cit.
[12] Ana Farías, “Hablemos de los errores del piloto del IMSS para trabajadoras del hogar,” Oxfam México, 9 de agosto de 2023, https://oxfammexico.org/hablemos-de-los-errores-del-piloto-del-imss-para-trabajadoras-del-hogar/.
[13] Blanca Juárez, “Trabajadoras del hogar piden cambios en proyecto para seguridad social obligatoria,” El Economista, 26 de noviembre de 2021, https://www.eleconomista.com.mx/capitalhumano/Trabajadoras-del-hogar-piden-cambios-en-proyecto-para-seguridad-social-obligatoria-20211126-0049.html.
[14] Angélica Jocelyn Soto, “Reportaje especial | Alejado de la realidad, programa piloto de afiliación al IMSS: trabajadoras del hogar,” Cimacnoticias, 10 de junio de 2021, https://cimacnoticias.com.mx/2021/06/10/reportaje-especial-alejado-de-la-realidad-programa-piloto-de-afiliacion-al-imss-trabajadoras-del-hogar/.